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李强:“就近、就地”城镇化如何做?

发布时间:2017-05-04    来源:中国市长协会    作者: 字号:

李强,清华大学社会科学学院院长、教授


改革开放以来,我国城镇化呈现出明显的非均衡发展特征,突出表现为异地城镇化现象严重——这主要集中在京津冀、长三角和珠三角地区。如果将跨地级市作为“就近”和“异地”的分界线,外出农民工中,“异地”流动的比例超过一半。

在异地城镇化模式下,农村人口城镇化面临巨大困境:地方政府户籍改革的动力不足,出现“半城镇化”现象,即人户分离;农民工社会保障省内统筹和全国统筹困难很大;农村大量集体建设用地闲置,这与城镇建设用地指标短缺形成强烈的反差。   
如今,在建设新型城镇化的进程中,我国基于人口众多的国情,提出了“就近城镇化”和“就地城镇化”模式。 就近城镇化和就地城镇化是相对于跨地区的、远距离的异地城镇化而言的。就近城镇化,即农民到附近的城市居住和工作。就地城镇化,即农民在村庄完成城镇化,无需迁徙到其他地区。   
需要强调的是,就近城镇化体现的不是“小城镇”概念,而是城市化所强调的“聚集”概念。如果一个地区聚集的人口规模小,聚集化效应就弱,因此,还是要求规模大一些,体现在就近城镇化上,即农村人口向附近地级市和县级市聚集。   
因此,就近城镇化和就地城镇化,对于我国城镇未来的合理布局和区域均衡发展意义重大。一方面,城镇化过程中,我国既要发挥核心大都市圈的积极作用,又要避免人口过度集聚。   
另一方面,在大城市和特大城市高速发展的同时,我国相当一部分地级市和县级城镇的人口规模都普遍偏小,达不到经济发展和城市发展的适宜规模,需要农村人口适度向这些城市迁移。   
就近城镇化和就地城镇化,是中国特有的城镇化模式,有其存在的现实基础。 一方面,就近、就地城镇化符合农民工的流动意愿,“回流”趋势开始逐渐显现。农民在选择定居城镇时,大部分希望到县城和县城以上的城市定居。另一方面,我国近年迅速发展的交通压缩了空间的距离,使得居住和就业可以在一定交通距离范围内适度分离,扩大了城市的经济辐射半径,城乡之间更加一体化发展。对城市近郊的村庄而言,即使在城里上班,也可以居住在乡村。   

然而,实现就近城镇化和就地城镇化并非如此简单,还需要政策引导。在土地制度改革和公共服务投入方面,需给予基层更多活力,让广大农民根据自身情况和意愿选择适宜的城镇化路径。在市县层面,要继续完善“城乡建设用地增减挂钩”的实施机制,建立更多“宅基地换房”等城乡资产和权益转化的机制。   

此外,我国要在农村积极探索小城镇和新型农村社区建设,政府划定未来集中聚集区,并给与基础设施和公共服务设施配套方面的补贴和支持。对于具有一定产业基础的小城镇和村庄,探索就地改造实现城镇化的模式和政策,积极引入社会资金参与村庄改造和建设。当然,就地、就近城镇化也需要创新社会治理体制,例如,村委会管理村庄原有居民的土地财产和集体经济事务,居委会管理所有居民的与生活空间相关的公共事务。   

目前,从我国就近城镇化和就地城镇化的地方探索来看,并非所有的农村都可以实现就近、就地城镇化。实现就近、就地城镇化,产业支撑是基础,解决农民就业是关键。其中,地方精英发挥着重要的推动作用。实现就近、就地城镇化的关键是要具备土地、资金、产业、技术、劳动力等条件。地方精英在村庄有较高的威望,能够为村庄高水平地聚合资源,比较好地沟通政府、市场与社会的关系,最大限度地利用好这些资源,带领村民致富,并进一步改善村庄公共产品的供给和村民享受的社会福利。   

当然,目前我国的就近、就地城镇化还有很多问题待解决,但是随着探索的不断深入,未来建设值得期待。

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